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《杭州市防雷重點(diǎn)單位管理辦法》實(shí)施后的第三方評(píng)估報(bào)告

時(shí)間：2021-06-30 16:32      來(lái)源：杭州市人民政府門戶網(wǎng)站      瀏覽次數(shù)：664

《杭州市防雷重點(diǎn)單位管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）由杭州市氣象局于2009年7月29日頒布，于2009年9月1日起執(zhí)行。為避免和減少雷擊災(zāi)害，切實(shí)保障人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，該《辦法》發(fā)揮了重要的作用?，F(xiàn)應(yīng)杭州市司法局的要求，需對(duì)《辦法》進(jìn)行實(shí)施后評(píng)估，以便進(jìn)一步了解《辦法》的實(shí)施成效，以及繼續(xù)實(shí)施的可行性，故杭州市氣象局委托浙江京衡律師事務(wù)所雷麗律師、鄭晶晶律師、周志偉實(shí)習(xí)律師（以下簡(jiǎn)稱“評(píng)估小組”）對(duì)《辦法》開展實(shí)施后評(píng)估工作。在杭州市氣象局的組織、指導(dǎo)下，在相關(guān)工作部門的大力支持和協(xié)助下，本所撰寫了以下評(píng)估報(bào)告。

一、《辦法》的基本情況

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（一）制定的必要性

杭州市屬雷暴活動(dòng)多發(fā)地區(qū)，每年因雷擊造成4～5人傷亡，并有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的電子、電器設(shè)備遭雷擊損壞（毀），經(jīng)濟(jì)損失十分嚴(yán)重。在全球氣候變暖的大背景下，杭州市雷暴活動(dòng)和雷擊災(zāi)害呈明顯頻發(fā)加重趨勢(shì)。2008年，杭州市收集到雷擊災(zāi)情109起，共造成3人死亡、19人受傷，導(dǎo)致供電故障25起、通信故障11起，引發(fā)火災(zāi)5起，影響工業(yè)制造業(yè)正常生產(chǎn)48起，直接經(jīng)濟(jì)損失579.51萬(wàn)元，可測(cè)算間接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)2000萬(wàn)元。

從《辦法》開展防雷安全檢查的情況看，社會(huì)公眾的防雷安全意識(shí)還比較淡薄，普遍存在“雷電屬于天災(zāi)，防不勝防”的錯(cuò)誤觀念和“雷擊是小概率事件”的僥幸心理；部分新建建筑防雷工程性措施落實(shí)不夠到位，防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收行政許可項(xiàng)目未得到全面實(shí)施；大量防雷裝置長(zhǎng)期不組織檢測(cè)、疏于維護(hù)，使得防雷裝置如同虛設(shè)，甚至成為引雷的隱患；大部分人口密集的公共場(chǎng)所（建筑、設(shè)施）尚未落實(shí)及時(shí)接收雷電預(yù)警的方式，防雷應(yīng)急預(yù)案很不完善，防雷安全責(zé)任制也尚未建立。特別是一些易遭受雷擊并引發(fā)嚴(yán)重人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失后果的重點(diǎn)單位，未落實(shí)防雷工程性措施、未建立防雷安全管理制度、未編制防雷應(yīng)急預(yù)案等情況非常普遍。

制定出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)防雷重點(diǎn)單位管理的規(guī)范性文件，加大對(duì)防雷重點(diǎn)單位的預(yù)警服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理力度，督促落實(shí)必要的防雷安全措施，建立健全防雷安全管理制度和應(yīng)急處置機(jī)制，從而有效避免或減輕雷擊災(zāi)害損失，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以點(diǎn)帶面增強(qiáng)社會(huì)公眾防雷安全意識(shí)，十分必要，也十分迫切。

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（二）《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共設(shè)16條。第1條明確了制定的依據(jù)和目的；第2條明確了防雷重點(diǎn)單位及防雷重點(diǎn)對(duì)象的概念；第3條明確了適用范圍；第4條明確了市、縣（區(qū)、市）兩級(jí)氣象主管部門和有關(guān)部門在防雷重點(diǎn)單位管理工作中的職責(zé)分工；第5、6條明確了防雷重點(diǎn)單位登記和公布制度；第7～13條分別明確防雷重點(diǎn)單位在落實(shí)防雷安全責(zé)任制、開展防雷安全宣傳教育、落實(shí)防雷安全工程性措施、建立完善應(yīng)急工作機(jī)制以及防雷安全臺(tái)賬建設(shè)等方面的要求；第14、15條是監(jiān)督檢查及違規(guī)查處的原則性規(guī)定；第16條是該辦法實(shí)施時(shí)間的規(guī)定。

《辦法》另附《杭州市防雷重點(diǎn)單位登記表》表式1張，作為防雷重點(diǎn)單位填報(bào)的規(guī)范格式文本。

（三）制定過(guò)程

2008年4月，杭州市氣象局聯(lián)合市安監(jiān)局開展了全市防雷專項(xiàng)檢查工作。通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)，目前我市的防雷安全工作基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱，防雷安全措施未落實(shí)的情況具有一定的普遍性，很難在短期內(nèi)大范圍強(qiáng)制督查落實(shí)防雷安全措施。同時(shí)，從歷史上發(fā)生的雷擊災(zāi)害事故的情況看，造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失和深遠(yuǎn)影響的主要集中在易燃易爆品生產(chǎn)企業(yè)、重要的黨政綜合大樓、基礎(chǔ)公用設(shè)施和一些人口密集的公共場(chǎng)所。制訂相應(yīng)的規(guī)范性文件，加強(qiáng)對(duì)這些防雷重點(diǎn)單位的管理，以點(diǎn)帶面，對(duì)于提升我市整體的防雷安全能力將起到十分重要的作用。

2008年12月，在杭州市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)防雷重點(diǎn)單位管理工作的通知》（杭政辦函〔2008〕419號(hào)）印發(fā)，首次對(duì)防雷重點(diǎn)單位的概念、范圍進(jìn)行了明確。

根據(jù)有關(guān)精神，杭州市氣象局于2009年2月起草完成了《杭州市防雷重點(diǎn)單位管理辦法（征求意見稿）》。在5月15日由市氣象局和市安監(jiān)局聯(lián)合召開的全市防雷安全工作會(huì)議上向各區(qū)、縣（市）氣象局（城區(qū)氣象災(zāi)害防御主管部門）、安監(jiān)局和市建委、市規(guī)劃局、市公安（消防）局、市旅委、市教育局、市衛(wèi)生局等關(guān)系密切的市直部門征求了意見。截至5月底，各被征求意見單位均認(rèn)為制訂防雷重點(diǎn)單位管理辦法十分必要，且認(rèn)為征求意見稿具有可行性，未提出具體修改意見或建議。

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2009年6月，市氣象局再次與市安監(jiān)局聯(lián)合在全市范圍內(nèi)組織開展了以防雷重點(diǎn)單位為重點(diǎn)的防雷安全專項(xiàng)檢查，結(jié)合檢查抽查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)對(duì)《杭州市防雷重點(diǎn)單位管理辦法（征求意見稿）》進(jìn)行了完善，形成了《杭州市防雷重點(diǎn)單位管理辦法》。6月底，市氣象局政策法規(guī)處對(duì)《杭州市防雷重點(diǎn)單位管理辦法》進(jìn)行了合法性初查，認(rèn)為符合法律、法規(guī)和規(guī)章的要求。

2009年7月杭州市氣象局向杭州市人民政府上報(bào)《關(guān)于要求以市政府名義印發(fā)杭州市防雷重點(diǎn)單位管理辦法的請(qǐng)示》請(qǐng)求杭州市人民政府對(duì)《辦法》予以印發(fā)實(shí)施。

二、評(píng)估目的及方法

（一）評(píng)估目的

規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估是指政府規(guī)范性文件實(shí)施后，根據(jù)其制定目的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府規(guī)范性文件的制定質(zhì)量、實(shí)施績(jī)效、存在問(wèn)題及其影響因素等進(jìn)行調(diào)查和分析評(píng)價(jià)，并提出評(píng)估意見的制度。

本次評(píng)估目的是在全面了解和掌握《辦法》制定及其實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，針對(duì)其實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出評(píng)估建議。

（二）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

本次對(duì)《辦法》的實(shí)施后評(píng)估，屬于整體性評(píng)估，主要目的是在全面了解和掌握《辦法》的立法過(guò)程及實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，針對(duì)立法和實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出評(píng)估建議。評(píng)估小組的本次評(píng)估，主要依據(jù)合法性、合理性、操作性和實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行：

1、合法性標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》的制定是否符合法定權(quán)限，各項(xiàng)規(guī)定是否與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章相一致，《辦法》的制定程序是否符合法定要求等。

2、合理性標(biāo)準(zhǔn)

公平、公正原則是否得到體現(xiàn)，各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)、程序規(guī)定、法律責(zé)任等是否必要、適當(dāng)，是否符合比例原則等。

3、操作性標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》規(guī)定的防雷重點(diǎn)單位管理體系和措施，是否符合本市實(shí)際情況，相關(guān)表述是否規(guī)范準(zhǔn)確，有無(wú)歧義。

4、實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》是否得到普遍遵守和執(zhí)行，是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的立法目的，包括實(shí)施的基本情況，實(shí)施的社會(huì)效益或者經(jīng)濟(jì)效益分析，規(guī)定的監(jiān)管機(jī)制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況等。

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（三）評(píng)估方法

為保證評(píng)估結(jié)果的全面性、客觀性與針對(duì)性，評(píng)估小組綜合采用了法學(xué)和社會(huì)學(xué)的評(píng)估方法對(duì)《辦法》進(jìn)行評(píng)估。具體而言，采用相關(guān)立法比較分析、會(huì)議訪談?wù){(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查等方法。

1、會(huì)議座談。2021年5月31日，杭州市氣象局組織了防雷重點(diǎn)單位、在杭防雷檢測(cè)機(jī)構(gòu)、各區(qū)（縣）氣象部門、執(zhí)法監(jiān)督員等代表參加了座談。會(huì)上，通過(guò)與與會(huì)代表進(jìn)行交流，進(jìn)一步厘清了相關(guān)工作的實(shí)施情況，以及存在的問(wèn)題不足。

2、相關(guān)行政管理部門的情況介紹。相關(guān)行政管理部門提供的相關(guān)材料和情況介紹，也是本次評(píng)估工作的基礎(chǔ)材料。在評(píng)估過(guò)程中，杭州市氣象局和其他相關(guān)單位提供了相關(guān)制度的實(shí)施情況及制定需求等基礎(chǔ)材料。

三、《辦法》實(shí)施情況

（一）《辦法》實(shí)施后，杭州市氣象局明確了具體的防雷重點(diǎn)單位

辦法實(shí)施后杭州市氣象局于2009年11月19日印發(fā)《杭州市氣象局關(guān)于公布杭州市區(qū)防雷重點(diǎn)單位的通知》，確定市區(qū)防雷重點(diǎn)單位的責(zé)任范圍主要有以下幾類：一是公共圖書館、檔案館、博物館、展覽館、體育場(chǎng)（館）等人員聚集公共場(chǎng)所；二是三甲以上醫(yī)院，教育局所屬中小學(xué)校；三是省級(jí)以上重點(diǎn)文物保護(hù)建筑；四是區(qū)級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)綜合辦公場(chǎng)所；五是供水、電力、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、通信樞紐、客運(yùn)車站、碼頭、民用機(jī)場(chǎng)等遭受雷擊易引起民生服務(wù)中斷的行業(yè)；六是易燃易爆化學(xué)物品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、銷售企業(yè)場(chǎng)所；七是百米以上超高層建筑（住宅樓除外）。在各單位申報(bào)的基礎(chǔ)上，經(jīng)各區(qū)氣象災(zāi)害防御主管部門初核，并經(jīng)市氣象局復(fù)核和認(rèn)定，杭州市區(qū)（不包括余杭區(qū)以及蕭山區(qū)）共有354家單位被列為防雷重點(diǎn)單位，其中上城區(qū)61家、下城區(qū)61家、江干區(qū)43家、拱墅區(qū)59家、西湖區(qū)61家、濱江區(qū)21家、杭州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)26家、杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)22家。

（二）嚴(yán)格對(duì)防雷重點(diǎn)單位已建成防雷裝置的定期實(shí)施檢測(cè)與維護(hù)

杭州市轄區(qū)內(nèi)確定的防雷重點(diǎn)對(duì)象嚴(yán)格遵守《辦法》的規(guī)定，定期委托具備防雷檢測(cè)機(jī)制的單位進(jìn)行定期檢測(cè)與維護(hù)。易燃易爆場(chǎng)所的防雷裝置每半年檢測(cè)一次，其他防雷裝置每年檢測(cè)一次。

（三）建立防雷重點(diǎn)單位預(yù)警用戶數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)為防雷重點(diǎn)單位提供預(yù)警服務(wù)

杭州市氣象局下屬各區(qū)、縣（市）氣象主管部門建立防雷重點(diǎn)單位預(yù)警用戶數(shù)據(jù)庫(kù)，在雷雨季節(jié)來(lái)臨之前、強(qiáng)對(duì)流天氣到達(dá)之前為防雷重點(diǎn)單位提供短信預(yù)警服務(wù)，及時(shí)發(fā)布雷電預(yù)警，提醒防雷重點(diǎn)單位采取應(yīng)急避雷措施，為其組織防雷減災(zāi)工作贏取寶貴時(shí)間。

四、《辦法》主要內(nèi)容評(píng)估

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(一)合法性

1、制定時(shí)符合當(dāng)時(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定。

本《辦法》主要依據(jù)國(guó)家《中華人民共和國(guó)氣象法》、中國(guó)氣象局《防雷減災(zāi)管理辦法》（中國(guó)氣象局令第8號(hào)）、《防雷工程資質(zhì)管理辦法》（中國(guó)氣象局令第10號(hào)）、《防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》（中國(guó)氣象局令第11號(hào)）、浙江省《浙江省氣象條例》、《浙江省雷電災(zāi)害防御和應(yīng)急辦法》（浙江省人民政府令第190號(hào)）、杭州市《杭州市氣象災(zāi)害防御辦法》（杭州市人民政府令第248號(hào)）《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)防雷重點(diǎn)單位管理工作的通知》（杭政辦函〔2008〕419號(hào)）等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。按照上位法原則，經(jīng)嚴(yán)格審查，《辦法》制定時(shí)與上級(jí)法律法規(guī)無(wú)重大沖突，符合合法性要求。

2、所依據(jù)法律已經(jīng)進(jìn)行大幅地修改，與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章存在一定的脫節(jié)。

《中華人民共和國(guó)氣象法》已分別于2009年、2014年、2016年多次進(jìn)行修正，當(dāng)時(shí)適用的中國(guó)氣象局《防雷減災(zāi)辦法》已經(jīng)失效，中國(guó)氣象局于2011年重新發(fā)布《防雷減災(zāi)辦法》，并且于2013年對(duì)該辦法進(jìn)行了修改，中國(guó)氣象局《防雷工程專業(yè)資質(zhì)管理辦法》已經(jīng)被廢止，《防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》已經(jīng)被《雷電防護(hù)裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》所取代，《浙江省氣象條例》已經(jīng)于2017年及2020年進(jìn)行了兩次修正，《浙江省雷電災(zāi)害防御和應(yīng)急辦法》也已經(jīng)于2018年修正。由于上位法的修正，本《通知》部分內(nèi)容已經(jīng)被上位法所修改或者補(bǔ)充，如防雷重點(diǎn)單位的稱呼已經(jīng)被更改為防雷安全重點(diǎn)單位，氣象部門對(duì)防雷裝置的設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收現(xiàn)在只適用于部分情況，對(duì)于上位法的新提法、新要求，《辦法》已經(jīng)與其存在一定的沖突矛盾之處。

（二）合理性

1、制定時(shí)具備一定的合理性和可行性。

《辦法》共16條規(guī)定，結(jié)構(gòu)安排合理，用語(yǔ)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，條文間邏輯關(guān)系清楚，沒(méi)有相互矛盾之處?！掇k法》作為杭州市氣象局所頒布的部門規(guī)范性文件契合了上位法精神，立法質(zhì)量較高，社會(huì)成效顯著，在《辦法》實(shí)施期間落實(shí)了防雷安全工作責(zé)任，規(guī)范了防雷重點(diǎn)單位的管理，切實(shí)保障了相關(guān)單位防雷設(shè)施的檢測(cè)與維護(hù)，提升了各單位處理雷擊災(zāi)害的能力，切實(shí)做到了有效地避免或者減輕雷擊災(zāi)害損失，有效保障了人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

2、《辦法》在現(xiàn)行條件下存在一定的適用困境

《辦法》所規(guī)定內(nèi)容具有一定的滯后性，與現(xiàn)實(shí)情況存在一定的脫節(jié)，比如：（1）在行政區(qū)劃上，根據(jù)2021年3月11日《浙江省關(guān)于人民政府調(diào)整杭州市部分行政區(qū)劃的通知》可知，下城區(qū)、江干區(qū)已經(jīng)被撤銷，但《辦法》仍適用的為舊的行政區(qū)劃，適用上將存在問(wèn)題。（2）根據(jù)2021年1月1日開始實(shí)施的《雷電防護(hù)裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》對(duì)于建設(shè)工程、場(chǎng)所和大型雷電項(xiàng)目的雷電防護(hù)裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收只有三種情形由氣象部門進(jìn)行審核和驗(yàn)收：①油庫(kù)、氣庫(kù)、彈藥庫(kù)、化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)和煙花爆竹、石化等易燃易爆建設(shè)工程和場(chǎng)所；②雷電易發(fā)區(qū)內(nèi)的礦區(qū)、旅游景點(diǎn)或者投入使用的建（構(gòu)）筑物、設(shè)施等需要單獨(dú)安裝雷電防護(hù)裝置的場(chǎng)所；③雷電風(fēng)險(xiǎn)高且沒(méi)有防雷標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、需要進(jìn)行特殊論證的大型項(xiàng)目。而《辦法》規(guī)定的為防雷重點(diǎn)對(duì)象的改建、擴(kuò)建和符合防雷重點(diǎn)對(duì)象申報(bào)條件的新建建設(shè)項(xiàng)目全由氣象部門進(jìn)行設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收，在實(shí)踐中可能導(dǎo)致各部門職能、權(quán)力之間的沖突。

（三）操作性

《辦法》的內(nèi)容規(guī)定具體，可操作性較強(qiáng)。明確了各級(jí)氣象部門的職責(zé)，加強(qiáng)了氣象部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門、氣象臺(tái)等單位之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效提高了防雷重點(diǎn)對(duì)象改建、擴(kuò)建、新建項(xiàng)目的審批效率。規(guī)定合理，切實(shí)可行，具有較強(qiáng)的可操作性。

（四）實(shí)效性

《辦法》實(shí)施十多年以來(lái)，我市對(duì)于防雷重點(diǎn)單位的確定，防雷安全工作責(zé)任的落實(shí)，防雷重點(diǎn)對(duì)象改建、擴(kuò)建、新建項(xiàng)目的審批等制度逐漸完善。近幾年，我市沒(méi)有發(fā)生因雷擊造成的人員傷亡事件，防雷安全形勢(shì)總體穩(wěn)定向好。

五、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用建議

《辦法》至今已實(shí)施十二年，雖然規(guī)定內(nèi)容詳細(xì)、準(zhǔn)確，執(zhí)行效果較好，但期間制定時(shí)所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)進(jìn)行了大幅度修改，《辦法》中所規(guī)定的多項(xiàng)內(nèi)容與上位法存在沖突，且已經(jīng)無(wú)法在當(dāng)下情況繼續(xù)適用，故對(duì)《辦法》建議予以廢止。

                                                              評(píng)估方：浙江京衡律師事務(wù)所

                                                                雷麗、鄭晶晶、周志偉

                                                                         2021年6月21日